Legal Unbundling: Konsequenzen für die deutsche Ferngaswirtschaft

Die EU-Beschleunigungsrichtlinie verpflichtet die deutschen Energieunternehmen unter anderem zu einer weitreichenden Entflechtung bislang verbundener Handels- und Transportaktivitäten. Im folgenden Artikel werden die Auswirkungen auf ein im Wettbewerb stehendes Ferngasunternehmen am Beispiel der WINGAS, Kassel, diskutiert und Wege zu einer effizienten Umsetzung der zu erwartenden Vorschriften vorgeschlagen.

Von Dr. Rainer Seele

Ausgangslage: Reformwerk auf schwankendem Boden

Neben einer Reihe positiver Regelungen, von denen insbesondere die Durchsetzung des europaweit freien Netzzuganges für alle Energieverbraucher hervorzuheben ist, trägt die Richtlinie 2003/55/EG vom 26.06.2003 auch eine schwerwiegende und mit weitreichenden Konsequenzen verbundene Forderung in sich: Die volle Umsetzung der funktionalen, organisatorischen, informatorischen, vor allem aber gesellschaftsrechtlichen Entflechtung bislang integrierter Erdgasunternehmen.

Die große Zahl der auch in dieser Zeitschrift zu diesem Thema erschienenen Fachartikel zeigt, wie diskussionswürdig und interpretationsbedürftig eine solche Forderung ist. Nicht umsonst fühlte sich jüngst auch die EU-Kommission veranlasst, einen 19seitigen sogenannten "Auslegungsvermerk" zum Thema Unbundling nachzureichen. Daneben findet ein wachsender Strom von Dienstleistern, Anwälten, und Konsultanten Beschäftigung mit Deutungsversuchen darüber, was da eigentlich umzusetzen ist. Bis heute wurde keine Novelle zum deutschen Energiewirtschaftsgesetzes verabschiedet, auf deren Basis hiesige Erdgasunternehmen klare Handlungsanweisungen ableiten könnten. Ein bemerkenswerter Vorgang angesichts der nur wenigen noch verbleibenden Monate bis zum 01.07.2004, dem Datum, zu welchem die Beschleunigungsrichtlinie der EU die Umsetzung des Legal Unbundling in den Mitgliedsstaaten fordert.
Das Thema verunsichert die Betroffenen und verdient daher eine tiefergehende Analyse. Dafür lohnt sich ein Seitenblick auf das Geburtsland der Idee: Nordamerika, der größte Erdgasmarkt der Welt.

Die Vereinigten Staaten bis in die 80iger Jahre: "The Golden Age of Regulation"

Das erste Land, in welchem in großem Maßstab eine konsequente Trennung von Erdgasvermarktungs- und Transportaktivitäten erzwungen wurde, waren die Vereinigten Staaten. Die Hymnen auf die dortige Deregulierung sind noch nicht lange verklungenen. Doch wie kam es eigentlich zur Begrifflichkeit "Deregulierung"? Scheint doch gerade dies die am wenigsten auf die heutigen Entwicklungen in Europa zutreffende Beschreibung zu sein! Sollte hier ein Konzept, welches in einem Markt spezifisch erfolgreich war, unter Verzicht auf notwendige realitätsgemäße Anpassungen auf ganz anders geordnete europäische Märkte übertragen werden? Zum Hintergrund:

Spätestens seit der sogenannten "Phillips Decision" des Supreme Courts im Jahre 1954 agierte die amerikanische Gaswirtschaft in einem hochgradig reguliertem Umfeld. Geregelt wurden der Transport (bereits seit 1938), aber auch der Abgabepreis der Erdgasproduzenten, der Wellhead Price. Eigentlich sollte der Markt dadurch an Volatilität verlieren, besser vorhersagbar werden. Wie nicht selten, entfaltete die zu lang andauernde Regulierung mittelfristig jedoch gerade umgekehrte Wirkung. Indem der Erdgaspreis seiner Möglichkeit beraubt wurde, eindeutige Signale über das Verhältnis von Angebot und Nachfrage auszusenden, wurde den Verbrauchern jeder Anreiz zum Energiesparen genommen, der Ausbau der Erdgasproduktion konnte schließlich mit dem Verbrauchswachstum nicht mehr Schritt halten. Im Lichte der künstlich niedrig gehaltenen Preise begann überdies die amerikanische Gasproduktion seit Beginn der 70iger Jahre sogar zurückzugehen.

Entsprechend wurde gegengesteuert, und zwar erneut auf regulativem Wege: Ein System steigender Maximalpreise wurde eingeführt. Dies allerdings schwächte die Nachfrageseite, und zwar so weit, dass die Produktion die Nachfrage drastisch überstieg. In den 80iger Jahren wurden dann Angebotsüberschüsse von bis zu 30 % registriert.

Im Zusammenhang mit diesem Angebotsüberschuss entwickelte sich ein Take-or-Pay-Problem. Denn auch in Amerika ist es notwendig, zur Finanzierung von Investitionsprojekten auf langfristig sichere Lieferverträge verweisen zu können. 1985 wurde die Höhe ausstehender Take-or-Pay-Forderungen schließlich auf mindestens 50 Mrd. US-$ beziffert. Wahrhaft eine unbefriedigende Regulierung!

Ohne die theoretische Diskussion jener Zeit wieder aufnehmen zu wollen: In einer solchen Situation bedurfte es durchgreifender Änderungen, um die Balance zwischen Angebot und Nachfrage wieder herzustellen, um dem Erdgaspreis seine Rolle als Botschafter zwischen Produzenten und Kunden zurückzugeben, um die enge Verbindung zwischen regulierten Pipelines und den Produzenten aufzubrechen, um einen ausgewogenen Zugang der amerikanischen Verbraucher zu den fast 300.000 (!) inländischen Erdgasquellen zu erzwingen. Vor diesem Hintergrund konnte die FERC-Order 636 von 1992 mit ihrer Forderung nach einer Trennung der Handels- und Transportfunktion (wenn auch nur auf Bundesebene), die vor allem aber auch den Abschluss der Preisfreigabe markierte, in der Tat als Rückbesinnung auf den Markt, als "Deregulierung" im besten Sinne des Wortes, gelten!

Europäische Realität: Regionale Vielfalt, differenzierte Lösungen

Zurück nach Europa. Eine zu Amerika vergleichbare Situation lässt sich hier kaum finden. Mehr noch: Die einzelnen Märkte sind durch derart unterschiedliche Rahmenbedingungen gekennzeichnet, dass sie sich selbst untereinander kaum vergleichen lassen. Der bunte Strauss unterschiedlichster Marktstrukturen, Organisationsgrößen, Rechtsformen, Aufgabenverteilungen - häufig durchaus Konsequenz realer Markterfordernisse - soll nunmehr europaweit durch die Monotonie des "Legal Unbundling" abgelöst werden.

Allein die Analyse der Situation in Deutschland zeigt die grotesken Auswirkungen solch eines undifferenzierten Vorgehens. Bekanntermaßen teilen sich hierzulande 700 Unternehmen die Aufgabe der Erdgasversorgung. Die meisten von Ihnen - durchaus mit marktbeherrschender Stellung in ihrem örtlichen oder regionalen Umfeld - sind schon aufgrund ihrer Größe von der Vorgabe zur rechtlichen Entflechtung ausgenommen. Gerade aber auf der Ferngasebene, wo der Leitungswettbewerb seine stärkste Ausprägung findet, wird der Hebel des Legal Unbundling angesetzt. Niemand bezweifelt ernsthaft, dass WINGAS ihr beeindruckendes Absatzwachstum ausschließlich im direkten Gas-zu-Gas-Wettbewerb gewonnen hat. Doch gerade WINGAS soll jetzt ihr erfolgreiches Geschäftsmodell ändern und sich der geringen Zahl von Unternehmen (Schätzungen sprechen von weniger als einem Fünftel aller deutschen Energieunternehmen!) mit der Verpflichtung zur gesellschaftsrechtlichen Entflechtung anschließen. Die Frage nach der juristischen Rechtfertigung für einen solchen Eingriff in einen funktionierenden Wettbewerbsmarkt soll hier noch nicht gestellt werden. Praktische Nebenwirkungen werden jedoch heute schon offensichtlich.

Zunächst einmal: Wer fordert überhaupt regulative Eingriffe in Wettbewerbsmärkte? In den letzten Jahren wurden eine Reihe neuer Marktteilnehmer im deutschen Erdgasmarkt gesichtet. Fast alle von Ihnen haben versucht, sich auf das reine Handelsgeschäft zu beschränken, d. h. gerade unter Verzicht auf ein Engagement im Infrastrukturbereich. Es ist nun zu vermuten, dass hier die Unsicherheit über die Zukunft von Investitionen einen unerwünschten Schatten vorauswirft. Wurden doch bereits solche neuen Marktteilnehmer mit der Klage zitiert, dass die regulieren Renditen im Transportbereich wenig attraktive Chancen im Vergleich zum Handelsgeschäft böten. Es erschient denn auch wenig verwunderlich, dass gerade solche nicht-investierende Unternehmen am stärksten nach einem weitreichenden Unbundling rufen. Nur so könnte es schließlich gelingen, bei wenig eigenem Risiko von den Vorleistungen anderer zu profitieren!

Eine ganze Reihe dieser kurzfristig ausgerichteten Marktteilnehmer hat den deutschen Markt allerdings bereits wieder verlassen. Offensichtlich hat sich ihre Markteintrittsstrategie als nicht unbedingt erfolgreich erwiesen. Was aber unterscheidet das Vermarktungsmodell einer WINGAS von solchen nur temporär erfolgreichen Strategien? Wir meinen, dass es gerade das integrierte Angebot aus der wettbewerbsfähigen Ware Erdgas, Versorgungssicherheit und einem dadurch nachgewiesen langfristigen Interesse ist, auf welchem der nachhaltige Erfolg der WINGAS beruht. Auch WINGAS musste in den ersten Jahren ihrer Tätigkeit die Erfahrung machen, dass ein vorteilhafter Erdgaspreis allein noch lange nicht für einen breiten Markterfolg genügt. Unsere Kunden haben sich vielmehr vor allem deswegen für WINGAS entschieden, weil wir einen erkennbaren Zusatznutzen anbieten können: Ein neues Anschlusskonzept für Stadtwerke etwa, die Mitnutzung des größten westeuropäischen Untertagespeichers, oder der Bau einer Mischanlage zur Anpassung der Erdgasqualität. Dies alles, begleitet von Flexibilität und einer konsequenten Ausrichtung auf die Bedürfnisse der Kunden, bringt Wahlfreiheit und Leistungswettbewerb im besten Sinne.

Es muss eigentlich nicht wiederholt werden, dass über die Frage solcher wie der beschriebenen Investitionen gerade vor dem Hintergrund des Legal Unbundling inzwischen größte Unsicherheit herrscht. Es kann jedenfalls angenommen werden, dass angesichts der unbeantworteten Frage nach der Zukunft des bislang erfolgreichen integrierten Angebotes von Erdgashandel und leistungsfähigem Netzbetrieb die Wiederholung einer zu WINGAS vergleichbaren privaten Investition von fast 3 Mrd. Euro in den Wettbewerb derzeit kaum zu erwarten ist.

Damit keine Zweifel aufkommen: Natürlich spricht sich WINGAS auch weiterhin für den gegenseitigen Zugang zu Erdgasnetzen aus. Bietet dieser doch die Basis für neue Geschäftsmöglichkeiten, vor allem aber für eine Optimierung der insgesamt bestehenden Kapazitäten. Nicht zuletzt ermöglicht die europaweite Netzöffnung erst die derzeit energisch vorangetriebene Expansion der WINGAS in benachbarte Märkte. Gleichzeitig meinen wir jedoch, dass die Regelungen zum Netzzugang, mithin zur bestehenden Infrastruktur, durch klare Regelungen über den Bau neuer konkurrierender Infrastruktur ergänzt werden müssen.

Gerade die Möglichkeit zu solchen konkurrierenden Investitionen ist es, die wir europaweit vermissen. WINGAS sammelt derzeit in den Nachbarländern Erfahrungen mit den bürokratischen oder juristischen Hindernissen, die vor dem Bau einer neuen Leitung stehen können. Die europäische Harmonisierung der diesbezüglichen Rahmenbedingungen wäre ein wertvoller Beitrag für die Weiterentwicklung des Wettbewerbes. Mehr noch: Angesichts der absehbaren Verschiebungen in den Aufkommensgebieten des Erdgases, der steigenden Ausgaben für Exploration und Produktion, der weiter zunehmenden Entfernungen zwischen Märkten und Produktionsregionen, sind solche konkurrierenden Investitionen in Produktion und Transport, ist die Erhaltung investitionsfreundlicher Rahmenbedingungen von allerhöchster Priorität. Vor kurzem hat die Internationale Energieagentur die für die Entwicklung der globalen Erdgasmärkte während der nächsten 30 Jahre notwendigen Investitionen abgeschätzt. Die genannte Summe von 3.100 Milliarden US-$ ist kaum vorstellbar und sorgte für entsprechendes Aufsehen. Die eigentliche Frage aber ist, wer solche Beträge in regulierte und mit täglich neuen Überraschungen verbundene Märkte investieren wird.

Wenn ein Marktumfeld mit wirksam konkurrierenden Investitionen und einem effizienten Zugang zu bestehender, auch fremder, Infrastruktur geschaffen wäre, könnten sich die Marktkräfte europaweit frei entfalten. Marktteilnehmer auf allen Stufen der Wertschöpfungskette würden geeignete Bedingungen vorfinden, um den Wettbewerb der Leistungen ungehindert aufnehmen zu können. Welchen Zusatznutzen soll Legal Unbundling in einem solchen Umfeld bringen? Im Gegenteil: Angesichts der immer neuen Regulierungsinstrumente, die derzeit eingeführt werden, lässt sich der Verdacht der Fehlregulierung und des überbordenden Bürokratismus kaum unterdrücken. Die Kosten dafür werden nur die Kunden tragen.

In gleichen Sinne können auch manche der konkreten Forderungen der europäischen Version des Legal Unbundling hinterfragt werden. Welchen Sinn macht es beispielsweise, technischen Aufgaben wie den Netzbetrieb oder Entscheidungen über den Ausbau der Infrastruktur per Gesetz in eine eigene Gesellschaft ausgründen zu lassen? Mit welchem Recht dürfen die Transportunternehmen gerade für solche cash-flow-intensiven Prozessen nicht mehr auf die bewährten Risikomanagementsysteme, die ausgefeilten "Checks and Balances", ihrer Mutterunternehmen zurückgreifen? Doch vor allem: Wo soll da der Zusammenhang mit dem ursprünglich angestrebten Ziel des nichtdiskriminierenden Netzzuganges bestehen? Zum Glück lässt die auch in diesem Punkt unklare Formulierung der Beschleunigungsrichtlinie Interpretationsspielraum. Wir erwarten, dass dieser Spielraum bei der Umsetzung in deutsches Recht konstruktiv ausgenutzt wird.

Zuletzt soll auch die Frage nach der Kosteneffizienz gestellt werden. Es steht wohl völlig außer Frage, dass ein schlankes, ausschließlich an Marktbedürfnissen ausgerichtetes Unternehmen wie WINGAS mit ca. 250 Mitarbeitern, nicht beliebig restrukturierbar ist. Damit verbunden ist die Erkenntnis, dass die Vielzahl heute so genannter "Querschnittsfunktionen" in einem konkurrierenden Unternehmen nicht willkürlich ist, sondern Marktzwängen folgt. Letztlich reflektieren gerade diese vielen "Querschnittsfunktionen" die Tatsache, dass die fiktive Annahme zweier paralleler, trennbarer Prozesse "Handel" und "Transport" nicht der Realität entspricht. Ein Beispiel dafür: Allein das WINGAS-Dispatching beschäftigt weit über 10 % aller Mitarbeiter, allein für die dort benutzte Software wurde eine zweistellige Millionensumme investiert. Eine Verdoppelung solcher Querschnittsfunktionen ist sicher nicht möglich, die volkswirtschaftlichen Kosten dafür würden auf Bundesebene leicht in die Milliarden gehen. Beträge, welche letztlich durch die Kunden zu zahlen wären und welche die Konkurrenzfähigkeit der integrierten, im internationalen Wettbewerb stehenden deutschen Ferngasunternehmen nachhaltig beeinträchtigen würden.

Die Umsetzung: Schadensminimierung plus Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit

Vor diesem Hintergrund wird kaum noch in Frage gestellt, dass die vorgeschlagene gesellschaftsrechtliche Entflechtung ihre theoretischen Vorteile in der deutschen Erdgaswirtschaft eher nicht ausspielen kann. Insofern die diesbezüglichen EU-Vorstellungen überhaupt verfassungskonform sind, ist eine effiziente Form der Umsetzung in das deutsche Recht dennoch unvermeidlich. Dazu nachfolgend einige Thesen:

Der Schwerpunkt der aktuellen Diskussion sollte auf der Weiterentwicklung des diskriminierungsfreien Netzzuganges liegen. Der Diskurs darüber ist auch in Deutschland inzwischen wieder in Bewegung geraten, und wir nehmen an, dass sich eine nachhaltige Regelung durchsetzen lassen wird. Bereits heute ist Durchleitung aber schon Realität. Allein WINGAS versorgt derzeit fast 50 Kunden über die Infrastruktur Dritter - und das im intensiven Gas-zu-Gas-Wettbewerb. Der diskriminierungsfreie Netzzugang ist notwendigerweise zu ergänzen durch die europaweite Durchsetzung der Möglichkeit zu freiem, konkurrierendem Leitungsbau. Unter solchen Rahmenbedingungen ist Unbundling schlicht unnötig und sollte rechtlich allerhöchstens in der minimal möglichen Variante implementiert werden.
Legal Unbundling greift eher in monopolistisch strukturierten Marktformen. In allen anderen Märkten wird es von besonderer Bedeutung sein, durch eine Auslegung der EU-Forderungen mit Augenmaß die internationale Wettbewerbsfähigkeit der diversifizierten Gaswirtschaften zu erhalten. Des weiteren sind die Auswirkungen der Unternehmensentflechtung auf Versorgungssicherheit und Investitionsneigung zeitnah zu überdenken. Dies darf jedoch nicht dazu führen, dass sich der Rechtsrahmen auch weiterhin regelmäßig ändert und das Umfeld dauerhaft instabil bleibt. Der hier eingeforderten Stabilität wäre es darüber hinaus zuträglich, wenn die Anforderungen an die Unternehmen bezüglich Legal Unbundling wenigstens auf nationaler Ebene klar genug definiert wären und der Spielraum für spätere Auslegungen gering gehalten wird.
Es besteht kaum ein Zusammenhang zwischen der Organisationsstruktur des technischen Netzbetriebes und -ausbaus und der Wettbewerbsintensität. Entsprechende Regelungen darüber sollten daher, wenn überhaupt, schlank ausfallen. Ausreichende Information über und die Möglichkeit zur gelegentlichen Einflussnahme auf den Netzbetrieb durch die Transportgesellschaft reichen aus, um eventuelle (vielleicht nur unbewusste) Diskriminierungen dritter Transportkunden im Ansatz zu vermeiden. Bezüglich der bei solchen technischen Arbeiten anfallenden Informationen bleiben die Grundsätze von Vertraulichkeit und Gleichbehandlung selbstverständlich gültig. Insofern Netzerweiterungen anstehen, wäre das vollständige Außerkraftsetzen bewährter Entscheidungsmechanismen weder sachgerecht, noch der Erhöhung der Wettbewerbsintensität zuträglich. Im Gegenteil, die Investitionsrisiken aufgrund unzureichender Projektbewertungen würden sogar zunehmen.
Es versteht sich von selbst, dass für die teilweise aufsichtratspflichtigen Firmenneugründungen und Umstrukturierungen, die tief in die Außenbeziehungen der Unternehmen eingreifen (Beispiel: bestehende Finanzierungen), Mindestzeiträume zur Umsetzung unerlässlich sind. Dies ist auch von Relevanz hinsichtlich der Vermeidung von Rumpfgeschäftsjahren. Der Gesetzgeber sollte dem durch die Wahrung angemessener Übergangsfristen Rechnung tragen, wobei diese Fristen erst mit Verabschiedung des endgültigen deutschen Gesetzestextes als der einzig verbindlichen Handlungsanweisung für hiesige Ferngasunternehmen beginnen dürfen. Dass durch die Umwandlung der Unternehmen keine zusätzlichen steuerlichen Lasten ausgelöst werden dürfen, ist eine Selbstverständlichkeit und muss nur angesichts der immer noch ungelösten Probleme in diesem Bereich hier noch einmal erwähnt werden.

Ausblick

Diese Ausführungen verfolgen nicht das Ziel einer Repetition der aktuellen theoretischen Diskussion um die Auslegung der Beschleunigungsrichtlinie. Vielmehr sollen praxisnahe Einsichten vorgestellt werden, entsprechend die Beschränkung der Sichtweise auf Ferngasunternehmen. Diese Vorgehensweise ist auch deshalb gerechtfertigt, da - zumindest im Zeitraum bis 2007 - nahezu ausschließlich Ferngasunternehmen von den Bestimmungen des Legal Unbundling betroffen sein werden.

Diesen Ferngasunternehmen kommt eine für das Funktionieren der Märkte essentielle Rolle zu. Dabei ist nicht nur an die Versorgung von Kunden in Deutschland zu denken, sondern auch an den zunehmend an Bedeutung gewinnenden Transit in andere Länder der EU. Die Erhaltung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der Ferngasunternehmen ist dafür von wesentlicher Bedeutung. Bereits jetzt werden zunehmend Unternehmensressourcen durch alle Arten von "Regulatory Affairs" gebunden. Dieser kostentreibenden und dem Verbraucher letztlich schadenden Entwicklung mit ihrer potentiellen Krönung, dem "Regulierungspfennig", ist frühzeitig durch klare, praktikable Regelungen Einhalt zu gebieten.

Dr. Rainer Seele,
Sprecher der Geschäftsführung
der WINGAS